„Wir werden einander viel verzeihen müssen“, so nennt der damalige Bundesgesundheitsminister Jens Spahn sein Buch – nach seiner Prophezeiung im April 2020. Doch während politische Entscheidungsträger für milliardenschwere Fehlplanungen in der Maskenbeschaffung politisch und rechtlich kaum angreifbar sind, zeigt das Land Niedersachsen gegenüber einem zivilen Helfer der ersten Stunde eine unerbittliche Härte. Der Fall des Klinikdirektors Achim Schütz, der für eine geplatzte Maskenbestellung im Chaos der Frühphase der Pandemie persönlich haften soll, offenbart ein tiefes Missverständnis führender niedersächsischer Landespolitiker von Gewaltenteilung und staatlicher Handlungsfähigkeit. Wenn der Landtag behauptet, er könne nicht helfen, verkennt er die Rechtslage – und flüchtet ausnahmsweise nicht ins, sondern vielmehr vor dem Privatrecht. Der Fall lädt dazu ein, das Spannungsfeld von Haushaltsrecht, Billigkeitsprüfung und Gewaltenteilung zu vermessen.
Ein (juristisches wie privates) Drama in fünf Akten.
Prolog – eine gescheiterte Beschaffung mit Folgen
Direkt zu Beginn der COVID-Pandemie fehlte allerorts medizinische Schutzausrüstung. Für seine Klinik und das Land Niedersachsen arrangierte der frühere Direktor der Elbe-Jeetzel-Klinik in Dannenberg, Achim Schütz daher die Lieferung einer erheblichen Menge FFP2/FFP3-Schutzmasken gegen Zahlung von 2,2 Millionen Euro. Die Lieferung selbst sollte über ein Kölner Unternehmen (PIQMA Consulting GmbH) erfolgen – das jedoch nicht lieferte. Die Staatsanwaltschaft ermittelt.
Daher klagte das Land erfolgreich auf Rückzahlung des Kaufpreises: Allerdings nicht gegen den Lieferanten, sondern Schütz selbst, der im hektischen Mailaustausch in der Anbahnung Vertragspartner geworden ist (LG Köln, Urt. v. 5.7.2023 – 10 O 162/22). Nun wird die Vollstreckung betrieben – allein gegen Achim Schütz. Seine Forderung gegen die inzwischen insolvente PIQMA Consulting GmbH hat Schütz zwar längst an das Land abgetreten – dies hindert aber das Land nicht daran, weiter gegen Schütz selbst vorzugehen.
I. Akt: Eine bequeme Rechtsauffassung
Nun wird der Fall auch staatsrechtlich spannend:
Achim Schütz versucht sein letztes Hemd mit einem Antrag auf eine Härtefallregelung nach § 59 der niedersächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) zu schützen – zugleich wurde von Unterstützern ein Petitionsantrag beim Niedersächsischen Landtag gestellt, das Land zur Prüfung einer Härtefallregelung anzuweisen (LT-Drs. 19/9590). Letztere wurde im Landtag in abendlicher Sitzung vom 28. Januar abgelehnt – mit der Begründung, es bestehe keine rechtliche Handhabe.
SPD-Fraktionsvorsitzende Annette Schütze erklärt hierzu öffentlich: „[…] aber wir können jetzt nicht […] dieses Gerichtsurteil wieder aufheben […].“
Diese Argumentation ist eine dogmatische Nebelkerze. Sie suggeriert eine rechtliche Gebundenheit, wo in Wahrheit politischer Gestaltungsspielraum besteht. Der Landtag versteckt sich hinter der Judikative, um sich seiner politischen Verantwortung nicht stellen zu müssen.
II. Akt: Landesparlamentarische Kompetenzen bei Petitionen
Das Petitionsrecht ist in Art. 17 GG verfassungsrechtlich garantiert. Es gewährleistet nicht nur das Recht, sich mit seinem Anliegen an die zuständige staatliche Stelle zu wenden, sondern von dieser auch beschieden zu werden. Art. 3 Abs. 2 S. 1 NVerf inkorporiert das Petitionsrecht auch unmittelbar in das Landesverfassungsrecht. Art. 26 NVerf weist diese Aufgabe für an den Landtag gerichteten Petitionen dem Plenum zu, dessen Entscheidung im Petitionsausschuss vorbereitet wird. Hierbei regelt § 52 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Landtages (GOLT), welche Empfehlungen der Petitionsausschuss abgeben kann:
1. „Die Eingabe wird der Landesregierung zur Berücksichtigung überwiesen.“
2. „Die Eingabe wird der Landesregierung zur Erwägung überwiesen.“
3. „Die Eingabe wird der Landesregierung als Material überwiesen.“
4. „Die Einsenderin oder der Einsender der Eingabe ist über die Sachlage/Rechtslage zu unterrichten.“
5. „Die Eingabe wird für erledigt erklärt.“
6. „Der Landtag hat/sieht keine Möglichkeit/keinen Anlass, sich für das Anliegen der Einsenderin oder des Einsenders zu verwenden/der Eingabe zu entsprechen.“
Empfiehlt der Petitionsausschuss dem Plenum nicht als Folge der Petition den Erlass eines Gesetzes, so bildet die Überweisung an die Landesregierung zur Berücksichtigung die stärkste Erledigungsform. Der Landtag empfiehlt der Landesregierung hierbei, dem Anliegen des Petenten zu entsprechen und erklärt seine Unterstützung, ohne jedoch selbst eine Rechtsfolge zu setzen. Der vom Landtag nunmehr gefasste Beschluss kommt dahingegen dann in Betracht, wenn dem Anliegen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht entsprochen werden kann.
Eine entsprechende Empfehlung des Landtages hätte also selbst nicht das Erlöschen der Forderung oder die Einstellung des Zwangsvollstreckung zur Folge gehabt, sondern wäre lediglich eine demokratisch besonders legitimierte Mitteilung an die Landesregierung gewesen. Insofern hätte der Landtag weder ein Gerichtsurteil aufgehoben noch seine Exekutive zu einem bestimmten Verhalten gezwungen.
III. Akt: Gesetzgebung im Spannungsfeld der Gewaltenteilung – Erlass durch Gesetz?
Nicht nur macht der Landtag aus einem „Nicht-Müssen“ ein „Nicht-Dürfen“, sondern er spiegelt der Öffentlichkeit hierbei auch Argumente vor, die bei genauerer Betrachtung nicht nur für die (übliche) bloße Empfehlung an die Landesregierung nicht trügen, sondern die sogar betreffend ein legislatives Eingreifen als wesentlich stärkere Entscheidungsform im Ergebnis nicht durchgreifen.
Zwar ist fraglich, ob der Landtag durch Gesetz das Erlöschen der Forderung hätte herbeiführen können, da hiermit eine nach Bundesrecht (§ 346 Abs. 1 BGB) begründete Forderung abseits der zumindest im Grundsatz für das allgemeine Zivilrecht abschließenden Gründe vernichtet worden wäre. Jedenfalls aber wäre es für den Landtag möglich gewesen, der Landesregierung durch Gesetz vorzuschreiben, dass die Forderung zu erlassen sei. Das Verbot des Einzelfallgesetzes (Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG) steht dem nicht entgegen, da es bereits dem Wortlaut nach nicht für den Bürger bloß begünstigende Gesetze gilt.
Der Gewaltenteilungsgrundsatz hindert ein solches Gesetz nicht. Der Gewaltenteilungsgrundsatz gilt nicht absolut, sondern hält zur gegenseitigen Mäßigung der Staatsgewalten an (BVerfG, Urt. v. 18.12.1953 – 1 BvL 106/53 = BVerfGE 3, 225 (Rn. 57)).
Gerade weil Gewaltenteilung kein Selbstzweck ist, sondern sich erst in verschiedenen Verfassungsbestimmungen konkretisiert (vgl. Rux in: Beck’scher Onlinekommentar zum Grundgesetz, 64. Edition, 15.11.2025, Art. 20 GG, Rn. 177.1), darf nicht jede gegenseitige Beeinflussung der Gewalten (sog. „Gewaltenverschränkung“) als Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes verstanden werden. Art. 92 GG, der die rechtsprechende Gewalt den Richtern anvertraut, schirmt diese stärker als die übrigen Gewalten gegen Einflüsse derselben ab und verhindert so, dass diese richterliche Entscheidungen abändern (BVerfG, Beschl. v . 28.11.1957 – 2 BvL 11/56 = BVerfGE 7, 183 (Rn. 21)).
Der Landtag verkennt aber, dass ein Verzicht auf die Forderung keine Abänderung oder Aufhebung des Urteils bedeuten würde. In einem vom Grundsatz der Privatautonomie beherrschten Zivilrecht kann auch ein rechtskräftiges Urteil nicht verhindern, dass ein Anspruch später durch Entscheidung der Parteien erlischt. Denn § 397 Abs. 1 BGB ordnet das Erlöschen des Schuldverhältnisses für den Fall eines Erlassvertrages an; eine diese Möglichkeit beschränkende Norm für den Fall einer rechtskräftigen Entscheidung kennt das Recht dahingegen nicht. Auch § 767 ZPO, der die Vollstreckungsabwehrklage regelt, geht hiervon aus. Demnach kann der Vollstreckungsschuldner durch Gestaltungsklage unter anderem das nachträgliche Erlöschen des titulierten Anspruchs geltend machen und hierdurch die Vollstreckbarkeit des Titels, nicht diesen selbst, beseitigen (Thomas/Putzo: ZPO, 46. Aufl., München: 2025, § 767 Rn. 2). Dass dies möglich ist, ist in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. nur OLG Hamm, Beschl. v. 10.6.1999 – 18 W 17/99 = openJur 2011, 79670 (Rn. 10)).
Selbst, wenn man annähme, die Petition hätte eine Anpassung des Urteils erfordert, bedeutet dies nicht, dass der Landtag „keine Handhabe“ gehabt hätte, wie der Petitionsausschuss behauptet. Denn der Landtag ist als die gewählte Volksvertretung (Art. 7 S. 1 Niedersächsische Verfassung (NVerf)), die den Ausgangspunkt der demokratischen Legitimationskette bildet, den das Demokratieprinzip (Art. 2 Abs. 1 S. 1 NVerf) verlangt. Vom Parlament als einzigem unmittelbar vom Volk gewähltem Staatsorgan leitet sich folglich die Legitimation aller staatlichen Handlungen ab, wenn nicht das Volk ausnahmsweise unmittelbar – durch Wahlen oder Abstimmungen – einen Amtsträger, von dem sich die Legitimation ableitet, oder ein Gesetz legitimiert hat.
Dies wird auch in Art. 2 Abs. 2 NVerf auch dadurch deutlich, dass die vollziehende Gewalt (Exekutive), welche die Landesregierung ausübt (Art. 28 Abs. 1 NVerf), an die Gesetze gebunden ist, die der Landtag erlässt (Legislative), dem überdies die Kontrolle der Exekutive obliegt (Art. 7 S. 2 NVerf).
Die Gestaltungsspielräume des Landtags reichen im Fall politischen Willens tatsächlich auch noch sehr viel weiter. Das geflügelte Wort „Gnade vor Recht“ kann dann schnell sehr wörtlich genommen werden, wie in diesem Kontext zwei Fälle zeigen, in denen der Bundestag in Reaktion u. a. auf eine Petition sogar via formalem Gesetzeserlass den sonst notwendige Akt einer anderen Gewalt ersetzte.
Namentlich ist hier zum einen das „Gesetz zur strafrechtlichen Rehabilitierung der nach dem 8. Mai 1945 wegen einvernehmlicher homosexueller Handlungen verurteilten Personen“ (StrRehaHomG) betroffen, welches alle Verurteilungen, die auf bestimmten Fallkonstellation des § 175 StGB a. F. beruhten, welcher (auch einvernehmliche) homosexuelle Handlungen zwischen Männern in bestimmten Fällen pönalisierte, durch Gesetz aufhob und die dazugehörigen Strafverfahren zugleich einstellte. Die Bundesregierung hat sich in ihrem Gesetzesentwurf ausdrücklich mit dem Eingriff in die rechtsprechende Gewalt auseinandersetzt und hat den Eingriff als gerechtfertigt betrachtet (BT-Drs. 18/12038, S. 12 f.). Bis heute hat soweit ersichtlich auch kein Gericht Zweifel an der Gültigkeit des Gesetzes geäußert.
Ein weiteres Beispiel ist in Art. 316p EGStGB enthalten. Die Norm wurde durch das Cannabisgesetz erst kürzlich eingeführt und verweist ihrerseits auf Art. 313 EGStGB, welcher den Erlass bestimmter rechtskräftig verhängter Strafen -abermals durch Gesetz– vorsieht. Hiermit nimmt der Gesetzgeber mit der Begnadigung einer Aufgabe wahr, die auf Bundesebene dem Bundespräsidenten (Art. 60 Abs. 3 GG) und auf Landesebene den Ministerpräsidenten zugewiesen ist, und ersetzt somit einen Exekutivakt.
Als absolute Grenze der parlamentarischen Kompetenz hat die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung insbesondere die Lehre vom Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung anerkannt. Dass hier jedoch gerade dieser Kernbereich betroffen wäre, ist nicht ersichtlich; das Parlament würde keine laufenden Entscheidungsvorgänge der Regierung ausforschen und auch nicht in den Kern ihrer Tätigkeit eingreifen.
Daher hätte ein entsprechender Beschluss auch nicht mit Hinblick auf die Exekutive die Gewaltenteilung verletzt – vielmehr hätte es nur, was gerade Aufgabe des Parlaments ist, der Regierung ein verbindliches Handlungsprogramm vorgegeben.
IV. Akt: Befugnisse des Landes im Umgang mit Forderungen
Natürlich darf der Landtag der Regierung nicht einen Rechtsakt empfehlen, der seinerseits rechtswidrig wäre. Davon kann mit Blick das Begehr einer Härtefallregelung für eine staatliche Forderung indes nicht die Rede sein.
Zwar ist das Land den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichtet (vgl. § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)), denn letztlich zahlt die Allgemeinheit für unwirtschaftliches Staatshandeln. § 31 Abs. 2 Nr. 3 S. 1 HGrG und § 59 Abs. 1 Nr. 3 S. 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO) zeigen jedoch, dass diese Grundsätze nicht absolut gelten, sondern der Staat im Einzelfall Ausnahmen hiervon machen kann, wenn ein besonderer Härtefall vorliegt. Die Landeshaushaltsordnung des Landes Niedersachsen (LHO) sieht in § 59 eine inhaltsgleiche Härtefallregelung vor. Demnach kann die zuständige oberste Landesbehörde (in diesem Fall das Gesundheitsministerium) mit Einwilligung des Finanzministeriums einen Anspruch in besonderen Härtefällen erlassen. Zivilrechtlich schlösse das Land in diesem Fall einen Erlassvertrag (§ 397 Abs. 1 BGB), der das Erlöschen der Forderung zur Folge hätte. Hierbei wird das Land gemäß § 59 LHO von der zuständigen obersten Landesbehörde vertreten.
V. Akt: Bauernopfer politischen Willens? Aber keiner will’s gewesen sein
Es bleibt also nur eine Schlussfolgerung: Der Landtag war nicht gehindert, der Petition abzuhelfen – vielmehr scheint der Erlass insbesondere seitens der regierungstragenden SPD politisch unerwünscht sein. In welchem Zusammenhang dies mit den Forderungen der SPD auf Bundesebene betreffend den Ex-Bundesgesundheitsminister Jens Spahn und seine sog. „Maskenaffäre“ steht, solle jedermann selbst beurteilen. Für diesen fehlt als Bundesminister eine dem § 75 Abs. 1 S. 1 BBG Norm im Bundesministergesetz (BMinG). Die Entscheidungsfreudigkeit staatlicher Hoheitsträger schützt der Gesetzgeber mit deutlichen Haftungsbeschränkungen, die jedoch für Achim Schütz – auch wenn er mit Hinblick auf öffentliche Interessen handelte – als Privatperson nicht gelten.
Ob das Land die Forderung letztlich erlässt, obliegt weiter allein dem Land selbst. Es täte jedoch gut daran, dem Bürger ohne rechtliche Detailkenntnisse nicht vorzutäuschen, dass das Recht diese Entscheidung verhindert, sondern diesem klar zu kommunizieren, dass es sich um eine rein politische Entscheidung handelte. Seine Bürger zu belügen und sich hinter vermeintlichen rechtlichen Hürden zu verstecken, ist eines Rechtsstaats schon deshalb unwürdig, weil es die Entscheidungsgrundlage des Souveräns aller Staatsgewalt verfälscht. Der Landtag begünstigt hierdurch letztlich ein nachlassendes Vertrauen in das Recht, das abermals als hinderlich und nicht als nützlich dargestellt wird – in einem Rechtsstaat eine höchst bedenkliche Entwicklung.
Aus Sicht des Verfassers mutet es politisch zudem durchaus ironisch an, dass sich der Landtag unmittelbar nach der Behandlung der Petition von Schütz mit einem Antrag der Regierungsfraktionen zur Stärkung der Resilienz Niedersachsens in Krisensituationen befasst haben soll – statt zuvor noch ein Zeichen für ebenjene Resilienz zu setzen.
Der Autor ist Rechtsreferendar am Oberlandesgericht Rostock.
