Zu einer gemäßigten und insbesondere menschenrechtskonformen Polizeiarbeit ist die deutsche Staatsgewalt allein aus historischen Gründen besonders verpflichtet. Für Unannehmlichkeiten wie das sogenannte Racial Profiling dürfte eigentlich kein Platz sein in unserer Exekutive. Doch die Statistiken und die gelebte Praxis zeichnen ein anderes Bild. Dabei ist der Grat zwischen Verfassungswidrigkeit und effizienter Aufgabenerfüllung bisweilen gefährlich schmal.
Racial Profiling vs. Art. 3 GG
Eines vorweg: Ja, der im Racial Profiling wortwörtlich enthaltende Ausdruck Rasse ist so anstößig wie die Praxis an sich. Ungeachtet seiner biologischen Unhaltbarkeit hat sich die Bezeichnung nun mehr weltweit durchgesetzt. Ihre Wurzeln liegen – man hat es geahnt – in den USA, wo Racial Profiling in den 90er-Jahrenim Kontext der Bekämpfung der Drogenkriminalität populär wurde.
Eine Legaldefinition gibt es in keinem Rechtsraum, so auch nicht im deutschen. Angelehnt an viele parallel existierende Definitionen der Sozialwissenschaften kann Racial Profiling sinngemäß als Exekutivpraxis verstanden werden, bei der Individuen basierend auf ihrer Ethnie als Kriminelle wahrgenommen und behandelt werden.
Ungeachtet seiner rechtlichen Unbestimmtheit stellt Racial Profiling eine Verletzung nationaler und internationaler Menschenrechte dar. Im deutschen Verfassungsrecht ist hier offensichtlich an Art. 3 Abs. 1 GG zu denken. Darin heißt es, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, womit auch und insbesondere die Gleichheit der Rechtsanwendung gemeint ist. Nach Absatz 3 ist eine Benachteiligung aufgrund der Rasse (da ist es wieder!) verfassungswidrig. Dieses Diskriminierungsverbot verstärkt den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz dahingehend, dass der zur Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung erforderliche sachliche Grund an eben diese Merkmale nicht anknüpfen darf.
Auf europäischer Eben wird Racial Profiling durch Art. 14 EMRK untersagt, international, wenn auch nicht rechtlich bindend, u.a. durch Art. 2 der ICERD Konvention oder Art. 7 der UN Universal Declaration of Human Rights.
Immer nur die anderen?
Wer bei Racial Profiling nur an die Vorkommnisse um Georg Floyd oder, tagesaktueller, an die fragwürdigen Praktiken der amerikanischen ICE denkt verkennt, dass auch die deutsche Polizei keinesfalls frei von diskriminierendem Handeln ist.
Im Gegenteil zeigen Erhebungen regelmäßig die Allgegenwärtigkeit von Racial Profiling in der Bundesrepublik. In einer Studie von 2023 behaupteten 69 Prozent der dunkelhäutigen Befragten, die in den vergangenen zwölf Monaten von der Polizei kontrolliert worden waren, sie wären offensichtlich aufgrund ihrer Ethnie für die Maßnahme ausgewählt worden. In einer Befragung unter 15.000 Personen gaben 8,3 Prozent der Teilnehmer:innen mit sichtbarem Migrationshintergrund an, sie seien im vergangenen Jahr mindestens einmal von der Polizei angehalten worden. Auf die 8.000 deutschen Befragten traf das nur in 4,4 Prozent der Fälle zu. Und dies stellt nur einen Auszug diverser NGO-Studien dar, in denen die Staatsgewalt überhaupt nicht gut wegkommt. Dies überrascht angesichts regelmäßiger medialer Berichte über rechtsextreme Polizeichatgruppen aber auch wenig.
Racial Profiling und effiziente Polizeiarbeit
Achtung! Es folgt eine provokante These: Was, wenn eine ökonomische Erledigung der polizeilichen Kernaufgaben auf ein bisschen Racial Profiling angewiesen ist?
Am besten lässt sich das Spannungsfeld zwischen Handlungsfähigkeit und menschenrechtskonformer Polizeiarbeit an der Standardmaßnahme schlechthin, nämlich der anlasslosen Personenkontrolle zeigen. Diese kann aus der Natur der Sache heraus nur stichprobenartig erfolgen. Darf dabei das phänotypische Erscheinungsbild der potenziellen und Adressatinnen und Adressaten die Entscheidung der Polizeikräfte beeinflussen? Durchaus möglich, sagen sowohl Politik als auch Rechtsprechung.
Schließlich dient die Kontrolle keinem Selbstzweck, sondern soll dem polizeilichen Auftrag, nämlich der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung, zugutekommen. Und weil die Steuerzahler:innen darauf bestehen dürfen, dass der öffentliche Dienst seine Arbeit effizient erledigt, sollte hier auch mit möglichst großer „Trefferwahrscheinlich“ agiert werden.
Moment, mag die mit einem gesunden Gerechtigkeitsempfinden ausgestattete Leserschaft jetzt denken: Heißt das, die Kontrolle von Menschen mit sichtbarem Migrationshintergrund geht aus wirtschaftlichen Überlegungen schon in Ordnung, weil die ja erfahrungsgemäß besonders häufig mit Drogen handeln? So einfach ist es natürlich nicht!
Dass die Materie nicht ganz so plump ist, wird an einem Fall ersichtlich, mit dem sich die Bundespolizei 2010 – und seitdem immer wieder – konfrontiert sah.
Fallstudie: Personenkontrolle in der grenzpolizeilichen Arbeit
In dem vielbeachteten Sachverhalt wurde ein deutscher Student mit sichtbarem Migrationshintergrund in einem ICE von Kassel nach Frankfurt am Main von zwei Bundespolizisten kontrolliert. Als dieser die Mitwirkung verweigerte, folgte – rechtmäßig – die Durchsuchung seiner mitgeführten Sachen und die Verbringung auf die nächste Dienststelle zur Identitätsfeststellung. Gegen diese Behandlung legte der Maßnahmenbetroffene Klage beim Verwaltungsgericht Koblenz (VG) ein.
Die erste Instanz sah in dem Vorgehen der Polizeibeamten nicht wie vorgetragen einen Verstoß gegen Art. 3 GG, sondern lediglich einen rechtskonformen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, für das das leicht zu überwindende Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1 GG gilt. Auch bestätigte das VG, dass die stichpunktartige Kontrolle der Zugreisenden aus Kapazitätsgründen zulässig gewesen sei (VG Koblenz, Urt. vom 28.02.2012, Az. 5 K 1026/11.KO). Gegen das Urteil legte der Kläger Berufung ein.
Das Oberverwaltungsgericht Koblenz (OVG) kam dann auch zu einem anderen Schluss: Da die Bundespolizisten zugegeben hatten, allein die Hautfarbe des Studenten zum Anlass der Kontrolle genommen zu haben, läge hier durchaus eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1, 3 GG vor (OVG Koblenz, Urt. vom 29.10.2012, Az. 7 A 10532/12.OVG). Das Gericht stellte zwar lediglich im Austausch mit einer Entschuldung durch die Beklagten das Ergebnis fest, setzte jedoch ein Achtungssignal gegen Racial Profiling.
Auf dem Prüfstand: § 22 Abs. 1a BPolG
Wie wäre das Verfahren aber ausgegangen, wenn die Polizisten nicht so offenherzig ihr etwas unglückliches Auswahlkriterium mit dem Senat geteilt hätten? Gewöhnlich würden sie nämlich, so ihre Aussage vor Gericht, auf den Gesamtkontext setzen und etwa auffälliges Verhalten, mitgeführte Gepäckstück u.ä. in ihre Überlegungen einbeziehen. Ließe sich dann noch ein rechtswidrig auf die in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Personenmerkmale abgestelltes Erschließungsermessen nachweisen?
Dreh- und Angelpunkt des Falls ist die hier einschlägige Ermächtigungsgrundlage § 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz (BPolG): „Zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet kann die Bundespolizei in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes (§ 3), soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, daß diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden […] jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, daß mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.“
Lageerkenntnisse und grenzpolizeiliche Erfahrung – so so. Könnte ausreichen, um eine Kontrolle dunkelhäutiger Zugreisender zu rechtfertigen, oder? Schließlich sind die doch mit höherer Wahrscheinlichkeit illegale Migranten als der 62-jährige Weiße mit Stuttgarter Dialekt. Das ist nicht rassistisch, sondern rein denklogisch.
Die Bundesregierung sagt dazu: Der Tatbestand der grenzpolizeilichen Erfahrung sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der durch Berufs- und Lebenserfahrung und polizeiliche Lageerkenntnisse mit Leben gefüllt werden darf und der gerichtlichen Kontrolle zugänglich sei. Eine willkürfreie und im Ergebnis verfassungskonforme Anwendung des § 22 Abs. 1 a BPolG sei ohne weiteres möglich. Sie würde auch in der Aus- und Fortbildung vermittelt.
In jedem Fall stellt jedoch ein alleiniges Anknüpfen an die in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Merkmale automatisch einen Ermessensfehler dar, wie der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages in einer Ausarbeitung von 2015 darstellte. Es müssten noch weitere Kriterien wie das angesprochene Reisegepäck oder Hinweise auf außergewöhnliche Reisestrapazen vorliegen. Ob sich die Polizeibeamt:innen hieran in ihrem Tun und Unterlassen halten, wird freilich schwer zu beweisen sein.
Die Grenzen der Gleichbehandlung: Einfallstor Ermessen
Unstrittig bringt auch Art. 3 GG seine verfassungsimmanenten Schranken mit und stellt kein absolutes Differenzierungsverbot dar. Im Wege der praktischen Konkordanz ist es mit anderen hochrangigen Verfassungsgütern zum Ausgleich zu bringen – und wenn diese in Leib und Leben bestehen oder dem Fortbestand des Staates, kann eine nur wenig eingriffsintensive Ausweiskontrolle dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durchaus genügen. Ob die Verhinderung illegaler Migration das notwendige Gegengewicht in der Angemessenheitsprüfung bildet, bleibt diskutabel.
Zugegeben ist die bundespolizeiliche Regelungsmaterie eher atypisch. In den Polizeigesetzen der Länder ist die Identitätskontrolle an greifbarere Faktoren wie die Abwehr konkreter Gefahren und den Aufenthalt an gefährdeten Orten, Objekten und Kontrollstellen gebunden. Repressiv ist die Maßnahme gem. § 163b StPO nur bei Tatverdächtigen und Zeugen zulässig.
Dennoch ist und bleibt der Ermessensspielraum der Exekutive ein Einfallstor für Entscheidungen jenseits des Diskriminierungsverbots. Hinzu kommen typische Grauzonen-Probleme:
Die Literatur benennt zahlreiche Mischformen des Racial Profilings, etwa das dominante Racial Profiling, bei dem die Ethnie zwar das vornehmliche, aber eben nicht einzige Auswahlkriterium darstellt, oder das unterschwellige Racial Profiling, bei dem vermeintlich sachliche Entscheidungen durch unbewusste Glaubenssätze geleitet werden. In der Praxis sind solche Ausformungen wohl besonders relevant, schließlich stecken immer noch Menschen in der Uniform. Und die sind angesichts der gemeinhin bekannten Personalknappheit in der Tat darauf angewiesen (und auch dazu angehalten), ihre hoheitlichen Aufgaben unter schonendem Ressourceneinsatz zu erfüllen.
Zusammenfassung: Racial Profiling in seiner Reinform verletzt den betroffenen Bürger in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung. Sobald jedoch der Polizeibeamte zusätzliche Kriterien in seine Ermessensentscheidung einbezieht, ist sein Handeln durch die Maßgabe der effizienten Auftragserfüllung rechtskonform. Dem Beweis zugänglich ist die Gedankenwelt der Staatsdiener:innen unterdessen kaum. So bleibt Racial Profiling ein ebenso problematisches wie schwer zu erhellendes Phänomen, das noch viele Aktenordner in den deutschen Gerichten füllen wird.
