Wie sicher ist das Bundesverfassungsgericht vor einem Angriff auf Demokratie und Rechtsstaat? Was könnte eine extremistische Regierung tun, um das Gericht zu lähmen, seine Unabhängigkeit auszuhöhlen oder seine Autorität zu brechen? Ein Gedankenexperiment zeigt die Schwachstellen des Systems – und warum am Ende nicht nur das BVerfG, sondern wir alle gefordert sind.
Als die Mütter und Väter des Grundgesetzes die deutsche Verfassung ersannen, konstruierten sie die Bundesrepublik als einen demokratischen Rechtsstaat. Als Lehre aus der gescheiterten Weimarer Demokratie schuf man ein Gericht mit der Aufgabe, die fundamentalen freiheitlich-demokratischen Strukturen und Werte zu bewahren und zu verteidigen. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) genießt in der Bevölkerung unter allen Institutionen des Bundes traditionell das höchste Vertrauen, weil es die Autorität unseres Grundgesetzes sowie unserer Rechte in besonderer Weise repräsentiert.
In Zeiten, in denen populistische und extremistische Strömungen immer mehr Fahrt aufnehmen, müssen wir uns allerdings die Frage stellen, wie sicher der Schutz durch das BVerfG wirklich ist. Diejenigen, die Menschenwürde, Freiheit, Gleichheit, Demokratie und Rechtsstaat ablehnen, wissen, dass sie ihre Ziele nicht erreichen können, solange sich ihnen eine starke Verfassunggerichtsbarkeit in den Weg stellt. Ein Blick nach Polen, Ungarn oder Israel zeigt, was passiert, wenn derartige destruktiven Kräfte den Kampf gegen die Demokratie aufnehmen.
Das Arsenal an Methoden, mit denen eine gewählte Regierung gegen Verfassungsgerichte vorgehen kann, ist dabei leider ziemlich groß. Während mittlerweile auch in Deutschland gesichert rechtsextreme Vereinigungen scheinbar unaufhaltsam an Einfluss gewinnen, müssen wir uns überlegen, wie gut unser BVerfG gegen jene Angriffe gewappnet ist und wie wir eventuelle „Sicherheitslücken“ schließen.
Zur besseren Verdeutlichung gehen wir in einem exemplarischen Sachverhalt von einer gewählten Regierung A aus, die zwar eine einfache Mehrheit im Bundestag erreicht hat, jedoch (noch) nicht genügend Abgeordnete für eine qualifizierte Mehrheit stellt. Die A-Regierung ist extremistisch geprägt und möchte möglichst schnell damit beginnen, am Grundgesetz zu sägen. Bevor sie ihre verfassungswidrigen Vorhaben umsetzen kann, muss sie gewährleisten, dass ihre Gesetze und Verordnungen nicht einfach wieder aufgehoben werden. Wir schlüpfen in die Haut der Bösen und fragen uns aus Sicht der A-Partei: How to BVerfG aushebeln?
Court Packing & Co — Die autokratischen Klassiker
Es gibt ein paar autokratische Klassiker, die sich zumeist einfach und schnell umsetzen lassen. Das BVerfG fällt seine Entscheidungen nach § 15 Abs. 4 S. 1 BVerfGG grundsätzlich mit Mehrheit der beteiligten Richter eines Senates. Der bequemste Weg für die A-Regierung wäre es daher, das Zustandekommen solcher Beschlüsse zu verhindern. Alles, was nicht direkt im Grundgesetz verankert ist, kann sie mit ihrer Mehrheit problemlos manipulieren. Durch eine gesetzliche Änderung von § 5 BVerfGG wäre es ihr deshalb möglich, durch Abstimmungen im Bundestag zukünftig alle neuen Richter am BVerfG alleine zu bestimmen und die Grundlage für einige Angriffe zu schaffen.
Beim sogenannten „Court Packing“ erhöht man die Anzahl der Richter und besetzt die neuen Ämter mit eigenen Gefolgsleuten. Wenn die Größe der Senate (offiziell natürlich nur zur personellen Unterstützung der überlasteten Richter) also verdoppelt würde, wäre bei einer Richterwahl durch die A-Regierung die Mehrheitsbeschlussfähigkeit unterlaufen. Durch eine Verkürzung von Amtszeiten oder ein Herabsetzen von Altersgrenzen für Verfassungsrichter könnte man zudem bereits vereidigte, rechtsstaatlich gesinnte Richter schneller loswerden.
Eine Alternative (oder Ergänzung) zu dieser Methode stellt das „Jurisdiction Stripping“ dar. Dem Verfassungsgericht werden die Zuständigkeiten entzogen, die es benötigt, um seine Rolle wahrnehmen zu können. Wenn Verfassungsbeschwerden nicht mehr Sache des BVerfG sind, hat man das Verbot unverhältnismäßiger Grundrechtsverletzungen fast aus der Welt geschafft.
Zum Glück lassen sich diese Ansätze in Deutschland nicht so einfach verwirklichen. Die Kompetenzen des BVerfG sind nämlich in § 94 GG festgeschrieben und erfordern eine qualifizierte Mehrheit für Änderungen. Seit einer Reform im Jahr 2024 wurden in Art. 93 GG auch wesentliche Strukturmerkmale wie die Größe eines Senates oder die Amtszeit gesichert. Damit ist man dem beschriebenen Vorgehen der A-Partei grundsätzlich zuvorgekommen, jedoch bestehen andere Ansätze zum Sturz des BVerfG. Vor allem die Wahl der Richter mit qualifizierter Mehrheit wurde nicht aus dem BVerfGG in das GG überführt, um sich für den Fall einer Sperrminorität die Möglichkeit vorzubehalten, selbst Richter mit einfacher Mehrheit wählen zu können. Ob das Offenhalten dieser Sicherheitslücke ein schwerer Fehler war, muss die Zukunft noch zeigen. Überdies erscheint es bei einer hinreichend motivierten Gruppe von Extremisten ohnehin nicht absolut unmöglich, § 93 GG zu umgehen, indem man durch Mord für freie Plätze im BVerfG sorgt und diese anschließend durch Manipulation von § 5 BVerfGG selbst besetzt.
Verfahrensrechtliche Überlastung
Das BVerfGG bleibt offensichtlich ein Sicherheitsrisiko. Es regelt all die sensiblen Details der Arbeitsweise des Gerichts, die den Rahmen der Verfassung sprengen würden. Als einfaches Gesetz unterliegt es der Abänderbarkeit mit einfacher Mehrheit, wodurch die A-Partei hierüber einen unglaublich starken Einfluss nehmen könnte.
Wenn es ihr auf irgendeinem (vielleicht sogar auf dem üblichen, legalen) Wege gelingt, als größte Fraktion im Bundestag auch nur einen einzigen eigenen Richter pro Senat zu stellen, kann sie unkompliziert § 15 BVerfGG ändern und für zukünftige Beschlüsse und Urteile Einstimmigkeit voraussetzen. Mit einem Schlag wäre das BVerfG vom jeweiligen A-Richter abhängig und unfähig, dem Willen der A-Regierung zuwider zu handeln.
Gleichzeitig könnte man eine ganze Reihe von Tricks zur „Verfahrenslähmung“ aus dem Ärmel schütteln. Dann muss leider aus bürokratischen Gründen zu Beginn jeder Sitzung und bei Fassung eines jeden Beschlusses oder Urteils zunächst ein 500-seitiges, gesetzlich vorgeschriebenes Formular ausgefüllt werden. Die Arbeit in Kammern von drei Personen aus § 15a BVerfGG wird abgeschafft und durch die ständige Notwendigkeit einer Vollversammlung für jegliche Verfahrenshandlungen ersetzt. Anträge in einem Verfahren (mit denen der Anwalt der A-Regierung das Gericht im Ernstfall überfluten könnte) sind alle separat und in chronologischer Reihenfolge nacheinander zu prüfen. Die Last zwischen den Senaten wird in § 14 BVerfGG so umverteilt, dass der eine praktisch arbeitslos und der andere durch Überlastung arbeitsunfähig wird. Vielleicht ändert sich auch der Sitz des Gerichts in § 1 BVerfGG ab und zu, sodass man immer mal wieder während wichtiger Verfahren an das andere Ende der Bundesrepublik umziehen muss. Prozesse ziehen sich durch diese Änderungen eine schiere Ewigkeit, vielleicht sogar mehr als ein ganzes Jahrzehnt hin. Jeder kluge Jurist könnte sich sicherlich noch viele weitere Methoden überlegen.
Das Sahnehäubchen dieser Kategorie bildet aber der persönliche Druck auf die Richter. Gehälter werden drastisch gekürzt, Mittel für Mitarbeiter gestrichen und öffentlichkeitswirksam gegen die „Kaste der Unantastbaren“ gehetzt. Insgesamt würde der Motor des BVerfG nicht abgewürgt, sondern auf Schrittgeschwindigkeit gedrosselt, in der die A-Regierung ohne Probleme mithalten könnte.
Die Verhinderung des Missbrauchs des BVerfGG ist freilich nur schwer zu gewährleisten. Vielleicht bestünde eine Möglichkeit darin, im GG die Abänderbarkeit des BVerfGG auf eine qualifizierte Mehrheit zu beschränken. Das wäre jedoch verfassungsrechtlich eventuell gar nicht so einfach umzusetzen, ein Widerspruch zum Grundgedanken des Art. 95 Abs. 5 GG und ein Einfallstor für Blockaden wichtiger Änderungen durch eine Partei mit Sperrminorität.
Der kreative Weg über Art. 146 GG
Man kennt Art. 146 GG üblicherweise als ein Relikt aus einer Zeit, in der man auf eine Wiedervereinigung Deutschlands hinarbeitete. Die Norm diente als Alternative zur Beitrittslösung in Art. 23 a.F. GG, die BRD und DDR die Schaffung einer gemeinsamen, völlig neuen Verfassung mit Segen des Grundgesetzes gewährte. Die Norm wurde auch nach 1990 als Zugeständnis an die damalige Opposition in leicht veränderter Form beibehalten, um die Möglichkeit einer Verfassungsneuschöpfung für die Zukunft zu bewahren.
Die genauen Voraussetzungen und Rechtsfolgen des § 146 GG sind sehr umstritten. Unter anderem wird vertreten, dass im Fall einer neuen Verfassung die Ewigkeitsklausel aus § 79 Abs. 3 BGB, die Demokratie, Rechtsstaat und Grundrechte schützt, nicht gelte. Diese beziehe sich wortwörtlich nur auf „Änderungen dieses Grundgesetzes“ und beeinflusse keinesfalls eine neue Verfassung.
Käme die A-Regierung also auf die Idee, mit ihrer einfachen Mehrheit auf dieser Grundlage ein neues Grundgesetz zu beschließen, das die Existenz eines Verfassungsgerichtes ausschließt, könnte sie sich auf den Standpunkt stellen, es sei durch die gewählten Vertreter im Bundestag „von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden“. Das ist natürlich wegen fehlender Zustimmung des „pouvoir constituant“ in Form einer Volksabstimmung nach überwiegender Auffassung evident falsch. Doch was passiert, wenn sich die A-Regierung darauf beruft, dass man den Vorgang nicht mehr an der alten, ihrer (ebenfalls fehlerhaften) Ansicht nach außer Kraft gesetzten Verfassung messen könne? Dies führt uns zum wohl schwerwiegendsten Problem in unserer Betrachtung: Dem Spiel der Macht.
Wirksamkeit und Macht
Hans Kelsen schrieb 1934 sehr zutreffend, Recht sei „eine bestimmte Ordnung (oder Organisation) der Macht“ (Reine Rechtslehre, 1. Auflage 1934, S. 70). Das Recht unterscheidet sich von anderen Normensystemen wie der Moral (mitsamt der Gerechtigkeit) oder der Religion vor allem durch seine Wirksamkeit. Weil die Wirksamkeit aber von Macht abhängt, kann derjenige, der die Macht inne hat, bestimmen, was wirksam und damit was Recht ist (wobei Recht von Gerechtigkeit zu trennen ist). Konzentriert die A-Regierung alle Macht bei sich, sind Demokratie und Rechtsstaat gefallen. Doch vorher muss einen Kampf gewonnen werden: Den Machtkampf mit dem BVerfG (und natürlich auch mit allen anderen demokratischen Institutionen).
Wenn die A-Regierung als Ausführung des direktesten möglichen Angriffs Entscheidungen des BVerfG einfach ignorieren würde, treten beide Seiten in einen Konflikt, aus dem nur eine siegreich hervorgehen kann. Das Gleiche gilt, wenn die A-Regierung über Art. 146 GG eine neue Verfassung beschließt und die Autorität der Verfassungsgerichtsbarkeit mit dieser Begründung nicht mehr anerkennt oder irgendeine der vorher beschriebenen Maßnahmen umsetzt, die das Gericht als Verstoß gegen den Rechtsstaat ablehnt.
Wenn dieser Kampf beginnt, ist das BVerfG unser Wächter auf der Mauer der Verfassung. Es ist im Ernstfall die letzte formale Verteidigungslinie der Werte, auf denen unser Zusammenleben gründet. Doch kann die Verfassungsgerichtsbarkeit nur so stark sein, wie die Verfassung selbst, und die Verfassung nur so stark, wie diejenigen, die noch hinter ihr stehen.
Ob das BVerfG absolut sicher gegen Angriffe ist oder dies überhaupt sein kann, muss bezweifelt werden. Zwar wäre ein stärkerer Schutz möglich und nötig, doch im Zweifel hängt alles von deinem Einsatz ab, lieber Leser, von dir, von mir, von deiner Familie, deinen Freunden, deinem ganzen Umfeld, einfach von uns allen! Lasst uns inständig hoffen, dass es eine solche A-Regierung niemals geben wird. Der einzige zu 100 Prozent sichere Schutz für Demokratie und Rechtsstaat besteht darin, die A-Partei niemals zu wählen, weil wir sonst unser blaues Wunder erleben.
